Consiglio e Giunta Comunale: attribuzioni e competenze

I primi mesi di lavoro della nuova Amministrazione comunale sono trascorsi in un clima di sostanziale collaborazione tra i gruppi di maggioranza e minoranza eletti il 10 maggio scorso. Non sono tuttavia mancati elementi di disaccordo, e uno degli argomenti più volte sollevati dal gruppo di minoranza ha riguardato l’operato della Giunta comunale riguardo a due elementi: le competenze della Giunta rispetto al Consiglio comunale, e la legittimità della Giunta a definirsi “Amministrazione” o a deliberare nel nome del Comune.

Pur non essendo giuristi e non avendo la supponenza di voler insegnare la legge a nessuno, ci è sembrato doveroso documentarci approfonditamente sulla base dei testi normativi di riferimento: il Testo Unico delle Leggi Regionali sull’Ordinamento dei Comuni (TULROC) e lo Statuto del Comune di Calceranica al Lago. Ne è scaturita l’analisi che segue, che è finalizzata a fare chiarezza su questi argomenti, peraltro dibattuti anche nella precedente consiliatura che pure non vedeva la presenza di un gruppo di minoranza.

Innanzitutto è bene far presente che la legge regionale sull’ordinamento dei comuni e lo Statuto comunale recitano che “il Consiglio è l’organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo del Comune”, mentre la Giunta è l’organo esecutivo, che “assieme al Sindaco attua il governo del Comune”. Già da queste chiare definizioni si evince l’intenzione del legislatore di caratterizzare l’azione di indirizzo e controllo indipendentemente da quella esecutiva, tenendo in tal modo separati i ruoli di Consiglio e Giunta comunale. Questa separazione è d’altra parte indispensabile per garantire efficienza e funzionalità di organi che sono per loro stessa natura deputati a funzioni diverse, e debbono agire con modalità e tempistiche differenti.

La differenza emerge ancora più chiaramente entrando nel dettaglio dei dispositivi normativi, che sono molto precisi nello stabilire le attribuzioni del Consiglio comunale, e lasciano invece più ampio respiro alla definizione delle competenze della Giunta. L’Art. 26, comma 3, del TULROC, attribuisce specificatamente al Consiglio le deliberazioni su questi temi: Statuto, società a partecipazione pubblica, regolamenti e ordinamento di uffici e servizi; bilancio e sue variazioni, documenti programmatici, programmi di opere pubbliche, piani territoriali e urbanistici; progetti preliminari nei casi fissati dallo Statuto; disciplina del personale; forme collaborative intercomunali; organismi di decentramento e partecipazione; servizi pubblici locali; istituzioni o partecipazioni dell’ente a S.P.A. o S.R.L.; ordinamento dei tributi; discipline di indirizzo per le aziende pubbliche e enti dipendenti; spese che impegnino bilanci successivi; acquisti, appalti e concessioni non previsti a bilancio e che non rientrino nell’ordinaria Amministrazione della Giunta o dei funzionari; nomina dei rappresentanti presso enti o aziende.

Inoltre, la legge regionale prevede che il Consiglio comunale possa assumere competenze che gli vengono espressamente attribuite dallo Statuto. In accordo con questa possibilità, lo Statuto del comune di Calceranica (Art. 11 comma 3) specifica che il Consiglio delibera per il conferimento della cittadinanza onoraria, e per l’approvazione di progetti preliminari o esecutivi delle opere pubbliche di importo superiore a 500.000 Euro. Lo Statuto rimanda inoltre alle competenze attribuite espressamente dalle leggi di ordinamento superiore.

A fronte di queste attribuzioni riservate al Consiglio comunale, che ne caratterizzano il ruolo di indirizzo e controllo dichiarato in premessa, le leggi stabiliscono il ruolo esecutivo della Giunta comunale attribuendo ad essa “tutti gli atti di Amministrazione che non siano riservati al Consiglio dalle leggi, dallo Statuto o dai regolamenti” (Art. 28 comma 1 del TULROC; Art. 14 comma 2 dello Statuto comunale). Inoltre, l’Art. 34 dello Statuto stabilisce esplicitamente quali sono gli atti di natura tecnico gestionale di competenza della Giunta.

I riferimenti normativi riportati sembrano dunque evidenziare chiaramente quali sono le deliberazioni che debbono necessariamente venire adottate dal Consiglio comunale, lasciando evidentemente in capo alla Giunta (o specificamente al sindaco, le cui attribuzioni non sono trattate in questo testo) il dovere di adempiere ai rimanenti atti amministrativi.

A titolo esemplificativo si riportano due tipici casi di attribuzione e competenza deliberativa. L’approvazione dei regolamenti (per fare un esempio nel nostro Comune, i nuovi regolamenti sulla conduzione dei cani e sull’inquinamento acustico attualmente in preparazione) è materia legislativa che deve passare attraverso deliberazione del Consiglio comunale. Al contrario, l’organizzazione da parte del Comune di una manifestazione sportiva, culturale o di altro genere (per fare un esempio nel nostro Comune, l’organizzazione del concorso di poesia e della rassegna jazz ipotizzati per il 2016), non essendo espressamente attribuita al Consiglio né dalla legge né dallo Statuto, è competenza della Giunta comunale che ne approva l’indizione con apposito atto esecutivo. Naturalmente ciò non toglie che il sindaco, uno o più consiglieri o la Giunta stessa possano presentare ordini del giorno per il Consiglio comunale con i quali si chiede l’indizione di manifestazioni analoghe. Allo stesso modo è evidentemente possibile che procedimenti legittimamente adottati dalla Giunta o dal sindaco nel rispetto delle loro attribuzioni vengano messi in discussione in sede di Consiglio comunale (ad esempio con interrogazioni finalizzate a chiarirne la natura o con mozioni finalizzate a cambiarne i contenuti). Infatti, strumenti quali l’ordine del giorno, la mozione o l’interrogazione sono indispensabili per garantire l’importante ruolo di indirizzo e controllo del Consiglio, ed anche e soprattutto per far sì che il Consiglio stesso possa esprimere – nel pieno rispetto dell’Art. 11 del nostro Statuto – “la sensibilità e gli orientamenti presenti al proprio interno su temi ed avvenimenti di carattere politico, sociale, economico, culturale”.

In secondo luogo, si nota che i dispositivi normativi non fanno riferimento esplicito al secondo tema in questione, ossia la legittimità della Giunta a definirsi Amministrazione o a deliberare a nome del comune. Tuttavia, è nostra opinione che la mancanza di tale esplicito riferimento risieda nella sua ovvietà piuttosto che non in una carenza di dettaglio: nel momento in cui si stabilisce che “sono organi del Comune il Consiglio, la Giunta, il sindaco” (Art. 11 del TULROC, sostanziato dallo Statuto che prevede apposite sezioni per tali organi), o che “il sindaco e la Giunta comunale attuano il governo del Comune” (Art. 14 dello Statuto di Calceranica), risulta piuttosto evidente che qualsiasi atto di Amministrazione adottato dall’organo esecutivo di un ente avvenga in nome e per conto dello stesso ente (in questo caso, il Comune).

Il gruppo di maggioranza dell’amministrazione comunale

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